La transition énergétique, impératif catégorique de notre époque, connaît une nouvelle accélération en France, notamment sous l’impulsion de la Loi relative à l’Accélération de la Production d’Énergies Renouvelables (APER) de 2023. Au cœur de cette dynamique législative se trouve une démarche inédite : la mobilisation des communes et de leurs citoyens pour identifier des zones propices à l’implantation de projets d’énergies renouvelables. La Ville de Besançon, reconnue pour son engagement historique en faveur du développement durable et de la transition écologique, se positionne en fer de lance de cette consultation, invitant activement sa population à participer à la désignation de ces "Zones d'Accélération des Énergies Renouvelables" (ZAER). Cet appel à idées, couvrant un spectre large allant de la biomasse au solaire, en passant par la géothermie, le biogaz, l'éolien et les énergies de récupération, n'est pas qu'une simple formalité administrative. Il incarne une approche renouvelée, cherchant à concilier les objectifs nationaux de décarbonation avec l'acceptabilité locale et l'intelligence territoriale. Cette initiative marque un tournant, transformant le citoyen en acteur direct de la planification énergétique de son territoire, et soulève des questions fondamentales sur la capacité de nos sociétés à intégrer de manière harmonieuse et efficace les impératifs écologiques et économiques. L'analyse approfondie de cette démarche révèle ses multiples enjeux et la complexité des défis à relever pour bâtir un avenir énergétique plus résilient.
Genèse d'une Nouvelle Approche : La Loi APER et le Contexte Français
Le paysage énergétique français et européen est à un point d'inflexion crucial. Confrontée à l'urgence climatique, à la volatilité des marchés des énergies fossiles et à l'impératif de souveraineté énergétique, la France s'est engagée dans une politique ambitieuse de décarbonation. Les objectifs nationaux, inscrits dans la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC) et la Programmation Pluriannuelle de l'Énergie (PPE), visent à porter la part des énergies renouvelables à 33% de la consommation finale brute d'énergie d'ici 2030, avec des cibles spécifiques pour chaque filière. Historiquement, le développement des énergies renouvelables en France s'est heurté à des freins majeurs, parmi lesquels la longueur des délais d'instruction des projets, la complexité administrative et, surtout, une forte opposition locale, souvent cristallisée autour du syndrome "Not In My Backyard" (NIMBY), particulièrement pour les projets éoliens ou solaires de grande envergure. Ces obstacles ont ralenti l'atteinte des objectifs fixés, conduisant à un retard significatif par rapport à certains de nos voisins européens.
C'est dans ce contexte que la Loi APER, promulguée en mars 2023, a vu le jour. Son objectif principal est clair : lever les blocages identifiés pour accélérer le déploiement des énergies renouvelables sur le territoire français. La loi introduit plusieurs mesures phares, dont la rationalisation des procédures administratives, la facilitation du raccordement au réseau, et l'encouragement des projets d'énergies renouvelables citoyens et participatifs. Mais l'innovation la plus structurante, celle qui nous intéresse particulièrement ici, est l'instauration des Zones d'Accélération des Énergies Renouvelables (ZAER). Ces zones sont des périmètres que chaque commune est chargée de définir sur son territoire, après consultation de sa population, et où l'État pourra accorder des avantages procéduraux ou financiers aux porteurs de projets. L'engagement de la Ville de Besançon dans cette démarche n'est pas un fait isolé, mais s'inscrit dans une longue tradition d'action en faveur de la transition écologique. Labellisée "Territoire à Énergie Positive pour la Croissance Verte" (TEPOS CV), la capitale comtoise a déjà mis en œuvre des initiatives ambitieuses en matière de rénovation énergétique, de mobilité douce et de développement des énergies renouvelables locales, témoignant d'une vision stratégique cohérente et proactive. Cette nouvelle étape, portée par la Loi APER, représente une opportunité pour la Ville d'approfondir son leadership et de consolider son modèle de développement durable, en impliquant plus directement encore ses citoyens dans cette vision d'avenir.
Les Zones d'Accélération (ZAER) : Un Outil au Cœur de la Transition
Les ZAER constituent l'un des piliers centraux de la Loi APER, conçues pour être des vecteurs d'efficacité et d'acceptabilité territoriale. Leur définition repose sur un principe simple mais puissant : identifier en amont, avec la participation des acteurs locaux, les lieux les plus pertinents pour le développement des énergies renouvelables, en tenant compte des potentialités de chaque territoire et de ses contraintes spécifiques. L'objectif est de dépasser l'approche "au cas par cas" qui prévalait, souvent source de conflits, pour privilégier une planification stratégique et concertée.
Ces zones peuvent accueillir une grande diversité de filières énergétiques. Pour le solaire, il pourra s'agir de toitures (bâtiments publics, industriels, agricoles, parkings), de friches industrielles ou militaires, de terrains dégradés, de zones artisanales ou commerciales. L'agrivoltaïsme, combinant production agricole et solaire, représente également une voie prometteuse dans certains contextes. Pour l'éolien, les ZAER devront être définies en tenant compte des vents dominants, des servitudes aéronautiques, des contraintes paysagères et des zones de protection de la biodiversité. La biomasse, qu'elle soit issue de la sylviculture, de l'agriculture ou des déchets organiques, nécessitera des sites à proximité des gisements de matière première et des réseaux de chaleur. La géothermie, moins visible, dépendra de la présence de ressources géothermiques exploitables. Le biogaz, produit par méthanisation de déchets organiques, requiert des emplacements adaptés pour des unités de traitement. Enfin, les énergies de récupération, comme la valorisation de la chaleur fatale industrielle ou des eaux usées, ciblent des zones spécifiques où ces ressources sont disponibles.
La détermination des ZAER est un exercice complexe qui doit intégrer une multitude de critères : le potentiel énergétique du site (ensoleillement, vent, ressource en biomasse, etc.), la connectivité aux réseaux électriques ou de chaleur existants, la compatibilité avec les documents d'urbanisme (PLU, SCoT), la prise en compte des enjeux environnementaux (biodiversité, zones humides, corridors écologiques), la protection des paysages et du patrimoine, ainsi que la proximité des zones de consommation. L'enjeu est de taille : il ne s'agit pas de "sacrifier" des territoires, mais de les doter d'une planification intelligente qui optimise l'utilisation du foncier tout en minimisant les impacts négatifs. La démarche de Besançon est d'autant plus pertinente qu'elle doit naviguer entre un tissu urbain dense, des zones agricoles et forestières, et des sites naturels protégés comme la boucle du Doubs, exigeant une finesse d'analyse et une réelle concertation pour identifier les meilleurs compromis.
La Démocratie Participative : Clé de l'Acceptabilité et de l'Efficacité
L'innovation majeure de la Loi APER ne réside pas seulement dans la création des ZAER, mais dans l'obligation faite aux communes de consulter leur population pour les définir. Cette consultation n'est pas une option, mais une condition essentielle à la validité de la démarche. L'objectif est double : d'une part, s'assurer d'une meilleure acceptabilité sociale des projets en associant les citoyens très en amont du processus ; d'autre part, bénéficier de la connaissance fine qu'ont les habitants de leur territoire, de ses spécificités, de ses contraintes et de ses opportunités cachées. Le syndrome NIMBY, qui a longtemps entravé le développement des énergies renouvelables, est en grande partie alimenté par un sentiment d'imposition et un manque de dialogue. En ouvrant la discussion dès la phase d'identification des zones, la Loi APER vise à transformer cette réticence en adhésion, en faisant des citoyens des co-constructeurs de leur avenir énergétique.
Pour Besançon, la consultation prendra probablement des formes diverses : plateformes en ligne dédiées, ateliers participatifs, réunions publiques, mise à disposition de cartes interactives et de dossiers d'information. La qualité de cette démarche participative sera déterminante pour son succès. Il ne suffit pas d'informer, il faut écouter, dialoguer et, si possible, intégrer les propositions citoyennes. La Ville devra s'attacher à rendre l'information accessible et compréhensible, à expliciter les enjeux techniques et les contraintes réglementaires, afin que les contributions soient pertinentes et constructives. Les citoyens seront invités à soumettre des idées de lieux pour de nouvelles installations, mais aussi à exprimer leurs préoccupations, leurs doutes, voire leurs oppositions argumentées. Ce processus de "co-construction" implique une transparence et une pédagogie exemplaires de la part des autorités locales. Il s'agit de construire un consensus territorial autour des objectifs de la transition énergétique, en faisant comprendre que le développement des énergies renouvelables est une responsabilité collective, dont les bénéfices (économiques, environnementaux, sociaux) et les impacts (visuels, sonores, fonciers) doivent être partagés et gérés de manière équitable.
Cependant, les défis de cette démocratie participative ne doivent pas être sous-estimés. Assurer une participation représentative de l'ensemble de la population, éviter la capture du débat par des groupes d'intérêts particuliers, et gérer les inévitables désaccords requièrent une méthodologie rigoureuse et une forte capacité de médiation. La crédibilité de la démarche dépendra de la manière dont les contributions citoyennes seront prises en compte dans la décision finale. Si les propositions de la population ne sont pas écoutées, le risque est de générer de la frustration et de décrédibiliser le processus. La Ville de Besançon, par son expérience en matière de concertation, dispose d'atouts pour relever ce défi, mais la portée nationale de la Loi APER exige une vigilance constante quant à l'effectivité de la participation citoyenne sur l'ensemble du territoire.
Acteurs, Enjeux et Perspectives pour les Territoires
Le déploiement des ZAER et la consultation citoyenne qui l'accompagne mobilisent une pluralité d'acteurs aux rôles distincts mais complémentaires. Au premier rang se trouvent les communes, comme Besançon, qui sont les pivots de cette démarche. Elles sont chargées de l'animation de la consultation, de la collecte des propositions, de l'analyse des contraintes et des opportunités territoriales, et enfin de la délibération sur les ZAER à proposer à l'État. Cette responsabilité implique des compétences en matière d'urbanisme, d'environnement, de dialogue citoyen, et des capacités d'ingénierie territoriale souvent sous-estimées.
Les citoyens, bien sûr, sont les acteurs centraux de la consultation. Leurs connaissances locales, qu'elles soient d'ordre paysager, écologique, ou socio-économique, sont précieuses pour identifier des sites pertinents ou, à l'inverse, des zones à préserver. Leur participation active est la garantie d'une meilleure adéquation entre les projets et les aspirations du territoire. Les développeurs d'énergies renouvelables, qu'il s'agisse de grandes entreprises du secteur, de coopératives citoyoyennes ou d'acteurs locaux, attendent des ZAER une simplification des procédures et une meilleure visibilité sur les projets finançables. Pour eux, l'existence de ZAER "prêtes à l'emploi" réduit les incertitudes et les coûts de développement, accélérant ainsi la concrétisation des installations. Enfin, l'État, à travers ses services déconcentrés, joue un rôle de garant du cadre législatif et réglementaire, de soutien technique et financier aux collectivités, et d'arbitre en cas de conflits. Il est également responsable de la validation finale des ZAER proposées par les communes.
Les enjeux pour les territoires sont considérables. Au-delà de la contribution aux objectifs nationaux de transition énergétique, le développement des ZAER représente une opportunité de développement économique local. Les projets d'énergies renouvelables génèrent des retombées fiscales (Impôt Forfaitaire sur les Entreprises de Réseaux – IFER), des créations d'emplois locaux (installation, maintenance), et des revenus pour les propriétaires fonciers. Ils peuvent également renforcer l'autonomie énergétique des territoires, les rendant moins dépendants des fluctuations des prix des énergies fossiles. Cependant, des défis subsistent : le financement des projets (particulièrement pour les communes aux ressources limitées), l'intégration paysagère et architecturale des installations, la gestion de l'intermittence de certaines sources d'énergie, et la nécessaire mise à niveau des réseaux électriques. La coordination intercommunale sera également essentielle pour assurer une répartition équilibrée et cohérente des projets à l'échelle d'un bassin de vie.
Besançon, en s'engageant résolument dans cette démarche, se positionne comme un laboratoire à ciel ouvert. La réussite de sa consultation et la pertinence des ZAER qu'elle définira pourraient servir de modèle pour d'autres collectivités, démontrant qu'une transition énergétique ambitieuse est possible avec l'adhésion et la participation de tous. À l'inverse, des difficultés rencontrées mettraient en lumière les limites d'un tel dispositif et la nécessité d'ajustements législatifs ou méthodologiques. Le succès dépendra de la capacité de la Ville à fédérer les différentes parties prenantes autour d'une vision commune, à arbitrer les divergences et à traduire les aspirations citoyennes en projets concrets et efficaces. La question n'est plus de savoir s'il faut développer les énergies renouvelables, mais comment le faire de la manière la plus juste, la plus rapide et la plus durable possible.
En conclusion, l'initiative de la Ville de Besançon, s'inscrivant dans le cadre de la Loi APER de 2023, représente bien plus qu'une simple obligation administrative. Elle est l'illustration concrète d'une volonté de décentraliser et de démocratiser la transition énergétique, en confiant aux collectivités et à leurs citoyens un rôle central dans la planification de l'avenir énergétique de la France. Les "Zones d'Accélération des Énergies Renouvelables" (ZAER), définies après consultation populaire, sont appelées à devenir les catalyseurs d'un déploiement plus rapide, plus harmonieux et mieux accepté des projets renouvelables. Si les défis techniques, sociaux et réglementaires sont immenses, la démarche participative ouvre la voie à une appropriation collective de ces enjeux majeurs. L'avenir énergétique de nos territoires se dessinera ainsi, non pas dans les seuls cabinets ministériels, mais au plus près des réalités locales, par le dialogue et l'intelligence collective des citoyens et de leurs élus. C'est à cette condition que la France pourra véritablement tenir ses engagements climatiques et construire une indépendance énergétique durable.